Децентралізація влади. Здавна не виконаний урок

( 2 Votes )

Слова «децентралізація» та «самоврядування» й пов’язані з ними процеси не є для України новими. Вперше у державних документах нашої країни вони були використані дев’яносто років тому. Тоді у Конституції Української Народної Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР) від 29 квітня 1918 року звучало так: «… не порушуючи єдиної своєї влади, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, дотримуючись принципу децентралізації». На жаль, цей Статут був прийнятий у останній день діяльності Центральної Ради, 29 квітня 1918 року.

Наступна спроба втілити у практичній площині принципи самоврядування та децентралізації була зроблена у часи президенства В. Ющенко. У рамках адміністративної реформи (яка так і не була впроваджена), передбачалось переглянути адміністративно-територіальний устрій держави, провести децентралізацію та перейти до самоврядування на місцях.

Децентралізація та самоврядування як суспільно-політичні процеси щільно пов’язані між собою. Не провівши реальної децентралізації, не має сенсу говорити про дієве та ефективне самоврядування. Слід визнати, що в Україні за роки незалежності центральна виконавча влада тільки імітувала свій інтерес до вирішення цих проблем. Як заявляє представник Асоціації міст України О. Слобожан, якого цитує радіо «Німецька Хвиля», досі система управління в Україні діяла на принципі ручного керування та телефонного права. "Керівники, народженні в СРСР, по іншому не вміють працювати, а їх лише перетасовували і перетасовують на посадах", – зазначає він. Від себе додам, що, контролюючи фінансові надходження та їхній перерозподіл, представники центральної виконавчої влади на місцях реально впливали на ситуацію районів та міст.

         Отже, під децентралізацією мається на увазі скорочення повноважень представників центральної виконавчої влади на місцях шляхом передачі певних преференцій від державних адміністрацій районного, місцевого та обласного рівня органам місцевого самоврядування. Щодо принципу самоврядування, то він чітко та ясно прописаний в Конституції України. Так, у статті 5 наголошується: «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування».

Стаття 7 закріплює принцип самоврядування: «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування». Конкретизуються ці положення у статтях 13: «Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією».

Окремий XI розділ Конституції України присвячений місцевому самоврядуванню. Так, стаття 140 наголошує: «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

Про фінансові та майнові аспекти самоврядування йдеться у статті 142: «Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад». Наведені у Конституції положення щодо самоврядування закріплені у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст.2) від 21 травня 1997 р. N 280/97-ВР: «Місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».

І перше питання, яке постає з вищевикладеного: чи поступали отримані від експлуатації природних ресурсів та промисловості кошти у розпорядження місцевих органів та витрачались на потреби місцевих громад? Насправді ні. Як зазначають в Асоціації міст України, через централізований збір фінансів частка власних ресурсів, які регіони заробили та могли б витратити на вирішення своїх проблем, не перевищує 8 відсотків. Для порівняння: у Великобританії громади самі заробляють і витрачають на свої потреби близько 37 відсотків, у Німеччині – 46 відсотків, у Франції – 67 відсотків, наводить цифри О. Слобожан.

Змінити докорінно ситуацію з самоврядуванням береться Віце-прем’єр-міністр регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України В. Гройсман, спираючись на  розроблену та затверджену Кабінетом Міністрів України «Концепцію реформи місцевого самоврядування в Україні» від 01.04. 2014 року № 333-р. Як повідомляє «Урядовий портал», В. Гройсман наголошує на готовності використовувати при напрацюванні власної моделі самоврядування успішний досвід Польщі. "Ми надамо повноваження міським, сільським, селищним радам управляти своїми територіями – займатися там комунальним господарством, інфраструктурою, освітою, культурою", – пообіцяв віце-прем’єр-міністр.

Отже, слід коротко розглянути основні складові презентованої Концепції (розміщеної на офіційному сайті Верховної Ради України). Вона, за задумом КМУ, складається з двох етапів: перший етап – 2014 рік, другий – 2015-2017 роки.

На першому етапі «планується у першочерговому порядку внести до Конституції України зміни щодо утворення виконавчих органів обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними, … створити законодавчу основу для реалізації права територіальних громад на добровільне об’єднання, передбачивши при цьому надання державної підтримки об’єднаним громадам протягом п’яти років після утворення для поліпшення інфраструктури надання послуг та транспортної доступності; законодавчо врегулювати нову систему адміністративно-територіального устрою».

На другому етапі «уніфікувати і стандартизувати публічні послуги, що надаються населенню органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади з урахуванням принципів максимальної доступності послуг для споживачів та визначити на законодавчому рівні умови для їх належного фінансування; … провести інституційну реорганізацію органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади на новій територіальній основі; … провести місцеві вибори з урахуванням реформованої системи органів місцевого самоврядування».  

         Відповідно до Концепції, адміністративно-територіальний устрій країни буде складається з трьох рівнів: «базового (адміністративно-територіальні одиниці – громади); районного (адміністративно-територіальні одиниці – райони); регіонального (адміністративно-територіальні одиниці – Автономна Республіка Крим, області, м. Київ і Севастополь)». Відповідно до цього розподілу, «на кожному рівні адміністративно-територіального устрою функціонують відповідні органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади. На базовому рівні – сільська, селищна, міська ради та їх виконавчі органи, представництва (представники) окремих органів виконавчої влади; на районному рівні – районні ради та їх виконавчі органи, райдержадміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади; на регіональному рівні – Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні ради та їх виконавчі органи, облдержадміністрації, Київська та Севастопольська міські ради та їх виконавчі органи, Київська та Севастопольська міські держадміністрації, територіальні органи центральних органів виконавчої влади».

Щодо перерозподілу повноважень (децентралізації), то звернемо увагу на основні моменти, зазначені у Концепції. «Основними повноваженнями органів місцевого самоврядування базового рівня (від редакції: нагадаємо – це громада) є забезпечення: місцевого економічного розвитку (залучення інвестицій, розвиток підприємництва); розвитку місцевої інфраструктури. Зокрема, доріг, мереж водо-, тепло-, газо-, електропостачання і водовідведення, інформаційних мереж, об’єктів соціального та культурного призначення; … вирішення питань забудови території (відведення земельних ділянок, надання дозволів на будівництво, прийняття в експлуатацію будівель); надання житлово-комунальних послуг (централізоване водо-, теплопостачання і водовідведення, вивезення та утилізація відходів, утримання будинків і споруд, прибудинкових територій комунальної власності)… надання адміністративних послуг через центри надання таких послуг». Натомість структурні підрозділи територіальних органів центральних органів виконавчої влади на базовому рівні надаватимуть послуги з … соціального захисту населення (виплата пенсій, субсидій, компенсацій, забезпечення надання пільг); казначейського обслуговування; реєстрації актів цивільного стану».

Щодо основних повноважень органів місцевого самоврядування районного рівня, то Концепція передбачає, що вони будуть забезпечувати «виховання та навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю; надання медичних послуг вторинного рівня». На обласному рівні до компетенції органів самоврядування віднесені, серед інших, функції «регіонального розвитку; охорони навколишнього природного середовища; розвитку обласної інфраструктури, насамперед обласних автомобільних доріг, мережі міжрайонних та міжобласних маршрутів транспорту загального користування; … надання високоспеціалізованої медичної допомоги; розвитку культури, спорту, туризму».

Викладені у наведеній Концепції підходи щодо проведення децентралізації та застосування принципів самоврядування означають, що центральні виконавчі органи розуміють усю глибину проблем, які довгий час не вирішувались.

Проте щоб втілити дану Концепцію у життя, слід вносити зміни до Конституції та прийняти ряд нових законопроектів з відміною застарілих законів, які залишились нам у спадок від СРСР.

Як показує досвід сусідньої Польщі у проведенні аналогічної реформи, яка тривала з 1989 до 2004 року, шлях реформування не буде легким. Успіх реформи залежить від зацікавленості двох сторін: держави та суспільства. Для українців це буде ще однією спробою, або таки виконати це завдання та створити адміністративно-територіальну модель, яка притаманна багатьом європейським державам. Або знову відкласти його на невизначений строк.

 Олександр Трухачов.

 

 

Додати коментар


Захисний код
Оновити